党中央、国务院高度重视耕地保护工作，连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局共同印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），明确对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，耕地保护正式由“占补平衡”进入“占补平衡”+“进出平衡”阶段，耕地用途管制更加严格。
一、耕地“进出平衡”概念
除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。
二、耕地“进出平衡”类型
（一）耕地“退出”类型
1、符合林地布局及林地保护利用规划，经有关部门批准实施的国土绿化工程；
2、符合农业、农村相关规划并明确用地布局，为提升农村生产生活条件经各级人民政府及有关部门批准实施，在耕地上建设农田防护林、沟渠、农村道路等工程；
3、符合农业、农村相关规划并明确用地布局，经有关部门批准实施，家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织、工商企业等通过流转获得土地经营权将一般耕地转为园地等其他农用地的项目；
4、符合农业、农村相关规划并明确用地布局，经有关部门批准实施，办理设施农业用地备案手续并在“设施农业用地监管系统”中上图入库，占用一般耕地进行设施农业建设，将一般耕地转为农业设施建设用地。
（二）耕地“进入”类型
1、优先从第二次全国土地调查是耕地，第三次全国国土调查不是耕地，不在地州市、县市区等有关部门已实施重点项目范围内，且标注为“工程恢复”的林地、园地、坑塘水面等范围内整治为耕地。该部门新增耕地不可用于建设占用耕地占补平衡；
2、涉及其他林地整治为耕地的，需自治区、地州市两级林业主管部门核定同意后，可纳入整治范围，第二次全国土地调查不是耕地的，第三次全国国土调查不是即可恢复、工程恢复园林地的新增耕地可用于落实“进出平衡”，剩余部分可直接在自然资源部耕地占补平衡监测监管系统备案，用于建设占用耕地“占补平衡”；
3、涉及其他坑塘水面转为耕地的，需征求地州市生态环境部门和水务部门意见；
4、涉及高标准农田建设等其他综合整治项目新增耕地的，按照项目区范围内耕地面积增加、质量提升原则进行整治，新增耕地可用于落实“进出平衡”，剩余部分可直接在自然资源部耕地占补平衡监测监管系统备案，用于建设占用耕地“占补平衡”；
5、自然保护区、生态保护红线等重要生态保护区内及河道、水库堤防管理范围内土地依法不得作为转入耕地来源；
6、为落实区域内耕地“进出平衡”，用历年缴纳的耕地开垦费组织实施整治为耕地，实现耕地“先进后出”，确保有关项目及时落地。
三、耕地“进出平衡”方案编制要点
（一）总则
1、编制背景；2、编制目的；3、编制依据；4、编制过程；
5、数据来源。
（二）区域基本情况
1、县域概况；2、县域土地利用现状情况；
3、县域国土变更调查情况。
（三）年度“耕地转出”情况
1、年度“耕地转出”基本情况；2、年度“耕地转出”地块情况。
（四）年度“耕地转进”情况
1、年度“耕地转进”基本情况； 2、年度“耕地转进”地块情况。
（五）耕地“进出平衡”情况分析
1、耕地“进出平衡”必要性和可行性分析；
2、耕地“进出平衡”数量分析；
3、耕地“进出平衡”质量分析。
（六）保障措施
主要从组织领导、项目资金保障、工作机制、日常监管、年度检查考核等方面提出总体方案的实施保障措施。
（七）其他需说明的情况
“耕地转进”范围是否涉及地形坡度大于25°的，是否涉及自然保护区、生态保护红线、饮用水一级水源地及河道、湖区、水库堤防管理范围等，是否涉及易受自然灾害损毁、受污染区域，是否涉及已设立采矿权的区域，是否已纳入土地征收成片开发范围，是否涉及已办理农用地转用、土地征收审批手续，但实际未使用区域。
“耕地转出”范围是否涉及永久基本农田和永久基本农田储备区，是否涉及纳入高标准农田建设范围的耕地，是否属于经批准的国土空间规划的城镇开发边界内的耕地。
跨区域落实耕地“进出平衡”的情况说明、征求相关部门意见情况、征求土地权利人情况及其他需要说明的情况。
四、耕地“进出平衡”管理流程
（一）发包方、经营者或实施单位向乡镇政府进行耕地拟转出申报；
（二）乡镇政府向县级政府提出落实耕地“进出平衡”的意见；
（三）县级政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案；
（四）县级政府组织实施年度耕地“进出平衡”总体方案；
（五）国家、省、市、县自然资源部门通过耕地卫片监督、年度国土变更调查、耕地保护动态监测监管对方案实施情况进行检查监管；
（六）国家、省、市、县四级政府级自然资源部门将检查结果用于耕地保护责任目标考核、督促整改、公开通报。
- 整治设计部供稿
